¿Cuál es la oficina registral competente para la inscripción de un derecho de usufructo otorgado respecto de un área dada en concesión?
¿Cuál es la oficina registral competente para la inscripción de un derecho de usufructo otorgado respecto de un área dada en concesión?
Autores: Annie Collazos y Samanta Taipe
Publicado en la Revista Actualidad Jurídica Nº 304 , Marzo 2019, ISSN 1812-9552 , pp. 151-158 (Versión PDF: ¿Cuál es la oficina registral competente para la inscripción de un derecho de usufructo otorgado respecto de un área dada en concesión?)
Introducción
A efectos de poner en contexto la problemática que abordaremos en el presente artículo, supongamos por un momento que, en el marco de la ejecución de un contrato de concesión, el concesionario decide otorgar a la empresa “X” un derecho de usufructo respecto de una porción del área de la concesión, con la finalidad de que, en mérito de tal derecho, la empresa “X” lleve a cabo la operación y explotación de determinadas actividades económicas como parte de los denominados “servicios complementarios” de la concesión.
La empresa “X” tiene conocimiento de que, a la fecha, la concesión consta inscrita en el Registro de Concesiones para la Explotación de Servicios Públicos de Lima, mientras que el área afectada por el usufructo corre inscrita en el Registro de Propiedad Inmueble de Chiclayo. Es así que, una vez suscrito y formalizado el contrato de usufructo, la empresa “X” ha decidido proceder con la inscripción de su derecho de usufructo con la finalidad de otorgarle oponibilidad y publicidad registral.
Dado que se trata de un derecho que afecta la concesión, la empresa “X”, por intermedio de un notario público, ha decidido solicitar que su derecho de usufructo se inscriba en el Registro de Concesiones para la Explotación de Servicios Públicos de la Oficina Registral de Lima. Sin embargo, a los pocos días de haber presentado su solicitud, el registrador de Lima dispone la tacha sustancial de su título e indica que (i) su calificación no resulta de su competencia por no constituir un acto registrable en el Registro de Concesiones, y que (ii) corresponde se solicite dicha inscripción en la partida registral del predio afectado por tal derecho, es decir, se presente dicha solicitud a la Oficina Registral de Propiedad Inmueble de Chiclayo.
Confundida por esta situación, a efectos de no retrasar la inscripción de su derecho, la empresa “X” procede conforme a lo señalado por el registrador de Lima y recurre ante la Oficina Registral de Propiedad Inmueble de Chiclayo y solicita se inscriba el usufructo en la partida del respectivo inmueble. No obstante, por las paradojas de la vida, el registrador de Chiclayo decide, también, disponer la tacha sustancial del título señalando que la oficina competente para calificar dicha solicitud, dada la preexistencia del contrato de concesión, es el Registro de Concesiones de Lima.
Esta situación hipotética que consideramos podría no estar lejos de la realidad, genera una situación de incertidumbre frente a los usuarios, sobre todo, teniendo en cuenta que el conflicto de competencias de las oficinas registrales es un tema que, entre muchos otros, no ha sido abordado adecuadamente en la normativa registral actual, originando de esta manera que titulares como la empresa “X” no puedan concretar con éxito la inscripción de su derecho. Es por ello que, en el presente artículo, analizaremos esta problemática y trataremos de proponer una alternativa para dirimir y dilucidar el tema de la competencia registral.
I. EL DERECHO DE USUFRUCTO
De acuerdo con el artículo 999 del Código Civil, el derecho de usufructo confiere las facultades de usar y disfrutar temporalmente de un bien ajeno, ya sean estos bienes inmuebles o muebles. Como sabemos, el derecho de propiedad otorga a su titular diversos atributos, entre ellos, los derechos de disponer, usar y disfrutar sus bienes. De ahí que, cuando el propietario de un bien atribuya a un tercero, por ejemplo, los derechos de usar y disfrutar de dicho bien, estará constituyendo a favor de este un derecho de usufructo.
El derecho de usufructo puede constituirse por (i) ley cuando expresamente así lo determina, (ii) testamento o (iii) contrato o acto jurídico unilateral, a título oneroso o gratuito; siendo en todos estos casos de carácter temporal. En cuanto a su inscripción, el artículo 2019 del Código Civil reconoce, entre otros, al derecho de usufructo como un acto inscribible. Asimismo, la Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 097-2013-SUNARP/S, Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (en adelante, el “Reglamento del Registro de Predios”), reconoce al usufructo como un derecho susceptible de inscripción en línea con lo dispuesto por el Código Civil.
II. EL CONTRATO DE CONCESIÓN
Tal como lo establece el artículo 20 del Decreto Legislativo N° 1362, Decreto Legislativo que regula la Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos (en adelante, la “Ley de APP”), mediante las Asociaciones Público Privadas (APP) se desarrollan proyectos de infraestructura pública, servicios públicos, servicios vinculados a infraestructura pública y servicios públicos, investigación aplicada y/o innovación tecnológica.
Conforme a lo establecido en los artículos 4 y 29 del Decreto Supremo N° 240-2018-EF, que aprueba el reglamento del Decreto Legislativo N° 1362 (en adelante, el “Reglamento de la Ley APP”), las APP pueden implementarse a través de contratos de concesión. Con la suscripción de un contrato de concesión, las entidades públicas titulares de proyectos otorgan a un inversionista privado la ejecución y explotación de infraestructura pública o la prestación de servicios públicos, por un plazo determinado, cuyos derechos y obligaciones están regulados en el mismo contrato.
Dentro de la gama de derechos conferidos al inversionista, se encuentra la atribución de explotar los bienes objeto del contrato de concesión, directamente o a través de terceros, manteniendo en todo momento su calidad de único responsable frente al Estado peruano. El inversionista podrá transferir los derechos establecidos en el contrato de concesión a otra persona jurídica, previa aprobación de la entidad pública titular del proyecto, y conforme a las limitaciones que establezca el respectivo contrato, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley de APP.
Es así que, en virtud del marco normativo antes explicado, en los contratos de concesión, se suele otorgar al concesionario, de manera adicional, el derecho exclusivo de explotar y desarrollar los denominados “servicios complementarios” dentro del área concesionada, que vienen a ser todas aquellas actividades de construcción, desarrollo, operación y explotación económica cuya ejecución no afecte, interrumpa y/o impida la prestación de los servicios principales del proyecto, sino por el contrario contribuya o coadyuve a su desarrollo.
Para tal efecto, por lo general, los concesionarios requieren la aprobación de la entidad pública titular del proyecto para constituir a favor de otra persona jurídica –comúnmente llamado “operador”– un derecho de usufructo, con el objeto de que este, en ejercicio de las atribuciones y facultades derivadas de su condición de usufructuario, explote y desarrolle una o más de las actividades económicas comprendidas dentro los “servicios complementarios” en parte o una porción del área de la concesión.
De esta manera, el usufructo, como lo hemos definido al inicio de este artículo, conferirá al operador los derechos de uso y disfrute, incluyendo las atribuciones de operar, mantener y explotar las actividades económicas que el concesionario y el concedente hayan reconocido y aprobado en beneficio del proyecto.
III. ¿DÓNDE DEBE INSCRIBIRSE EL DERECHO DE USUFRUCTO OTORGADO SOBRE PARTE DEL ÁREA DE UNA CONCESIÓN?
Llegados a este punto, surge entonces la pregunta sobre en qué registro, y ante qué oficina registral, corresponde inscribir el derecho de usufructo constituido a favor del operador respecto de una porción del área de la concesión.
Al respecto, es del caso citar el literal h) del numeral 5.3 de la Directiva N° 006-2011-SUNARP/SA, aprobada por la Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 129-2011-SUNARP/SA (en adelante, la “Directiva”), que indica expresamente lo siguiente:
“5.3 ACTOS INSCRIBIBLES EN LA PARTIDA DE LA CONCESIÓN
En la partida de la concesión se inscriben los siguientes actos:
a) Concesión
b) Hipoteca
c) Servidumbres reconocidas o impuestas a favor de la concesión.
d) La transferencia de la concesión.
e) La caducidad de la concesión.
f) La declaratoria de fábrica de las obras necesarias para la explotación o aprovechamiento económico de la concesión.
g) Las transferencias fiduciarias del derecho de concesión.
h) Los demás actos o contratos que regulen, modifiquen o extingan la concesión o demás actos inscribibles, de acuerdo con el Código Civil, normas especiales y la presente directiva.” (El resaltado es nuestro)
Recordemos que el derecho de usufructo, que es objeto de análisis del presente artículo, es uno que se otorga en el marco de un contrato de concesión, siendo que en mérito de tal derecho el operador desarrollará actividades de aprovechamiento económico dentro del área de la concesión y como parte de los “servicios complementarios” del proyecto de inversión concesionado.
Además, como señalamos anteriormente, el derecho de usufructo se encuentra regulado por el Código Civil y por el Reglamento del Registro de Predios, siendo considerado por estos como un acto inscribible, con lo cual consideramos que se encontraría dentro del literal h) de la norma antes citada.
En este sentido, por las razones antes expuestas, en el ejemplo que desarrollamos en la introducción de este artículo correspondería se solicite la inscripción del contrato de usufructo en la partida del Registro de Concesiones para la Explotación de Servicios Públicos de Lima (en adelante, el “Registro de Concesiones”), donde consta inscrita el contrato de concesión.
Sin embargo, en la práctica, y en este punto radica el problema, existen registradores que consideran que dicho contrato de usufructo no contiene un acto susceptible de inscripción en el Registro de Concesiones, ya que sostienen que no se trata de una modificación del contrato de concesión ni de un derecho que se constituya a favor de la concesión.
Bajo esta línea argumentativa, disponen la tacha del título y concluyen que, en consecuencia, solo se podrá solicitar la inscripción de este derecho de usufructo en la partida del Registro de Propiedad Inmueble que corresponda al predio afectado por el usufructo y ante la oficina registral del lugar en el que este se encuentra ubicado.
El escenario se complica aún más, en el supuesto de que el registrador del Registro de Propiedad Inmueble sostenga lo contrario, es decir, considere que al haberse el contrato de usufructo celebrado en mérito de la preexistencia del contrato de concesión y dado que este se encuentra inscrito en el Registro de Concesiones, corresponde que el derecho de usufructo se inscriba en dicho registro y sede registral, y disponga la tacha del título.
IV. ¿QUIÉN DIRIME LA COMPETENCIA DE LA OFICINA REGISTRAL?
En este sentido, en el caso de que tanto el registrador del Registro de Concesiones y el registrador del Registro de Propiedad Inmueble tachen el título y declaren no ser competentes para calificar y disponer la inscripción del derecho de usufructo, surge entonces la segunda pregunta sobre a qué entidad u órgano corresponde determinar la oficina registral que resulta competente para tal efecto.
Al respecto, ni el Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, aprobado por el Decreto Supremo N° 008-2004-JUS (en adelante, el “TUO”) ni las demás normas que componen el marco normativo registral establecen el órgano que resulta competente para dirimir y dilucidar el tema de la competencia ni el procedimiento o las reglas aplicables, lo cual consideramos deberá ser un asunto a poner en agenda.
Ante este vacío legal, resulta necesario entonces recurrir a la normativa general. Así, el artículo 54 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunarp, aprobado por Decreto Supremo N° 012-2013-JUS (en adelante, el “ROF”), establece lo siguiente:
“El Tribunal Registral es el órgano que resuelve en segunda y última instancia administrativa registral las apelaciones contra las denegatorias de inscripción y de publicidad registral formuladas por los Registradores y Certificadores Registrales, cuando corresponda, en primera instancia” (el resaltado es nuestro).
Se desprende de lo citado que la vía a seguir sería la de una apelación contra la tacha formulada por el registrador, puesto que el Tribunal Registral es el órgano de segunda y última instancia encargado de dirimir y resolver las apelaciones contra las denegatorias de inscripción.
El escrito de apelación será evaluado por el Tribunal Registral. En nuestro ejemplo, dicho escrito deberá sustentar las razones por las que se considera que la Oficina Registral del Registro de Concesiones tiene la competencia; es decir, deberá plantear (i) por qué se considera que el literal h) del numeral 5.3 del artículo 5 de la Directiva establece que el usufructo configura un acto inscribible de acuerdo con el Código Civil; y (ii) los antecedentes y el pronunciamiento previo de la Oficina Registral del Registro de Propiedad Inmueble sobre su no competencia.
En caso de que el Tribunal Registral se pronuncie negativamente indicando que no corresponde la inscripción del usufructo en el Registro de Concesiones, a razón de tener una mayor jerarquía, dicho pronunciamiento será un criterio formal y válido que podrá servir como argumento para solicitar la inscripción ante la Oficina Registral del Registro de Propiedad Inmueble. Esta oficina no debería desconocer el contenido del pronunciamiento, puesto que, en caso de hacerlo, los funcionarios a cargo de la evaluación podrían incurrir en responsabilidad administrativa funcional.
Es importante precisar que no se deberá presentar apelaciones contra cada una de las tachas, puesto que ello podría implicar la declaración de improcedencia de alguna de ellas –normalmente sería la segunda presentada– en tanto el Tribunal Registral podría alegar falta de legitimidad para obrar.
Respecto al procedimiento a seguir, el artículo 144 del TUO establece que dicha apelación puede interponerse dentro del plazo de vigencia del asiento de presentación del título. Estando dentro del referido plazo, el recurso de apelación debe ser presentado ante la Oficina de Trámite Documentado de Registros Públicos o la que haga sus veces. Esta oficina se encargará de verificar los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 145 del TUO. Si no se hubiera cumplido alguno de estos requisitos, dicha oficina está obligada a recibir el recurso de apelación bajo la condición de que se subsane el defecto u omisión identificado en el plazo de dos días.
Una vez se haya cumplido con subsanar el defecto u omisión advertido, el recurso se considerará presentado desde la fecha de su presentación inicial. Transcurrido el plazo antes indicado sin que el defecto u omisión fuera subsanado, el recurso se tendrá por no presentado y será devuelto al interesado. 1
Habiéndose observado lo anterior, el recurso de apelación será remitido al registrador, a cargo de quien se encontraba la calificación del título tachado. El registrador deberá verificar que la apelación no importe una oposición o un apersonamiento de terceros.
Luego de haber realizado tal verificación, y de corresponder, el registrador dispondrá la anotación del recurso de apelación en la partida registral respectiva, que en nuestro caso hipotético vendría a ser la que corresponde al Registro de Concesiones; y, acto seguido, remitirá el recurso al Tribunal Registral en un plazo no mayor de tres días contados desde la fecha de su recepción. 2
La Sala del Tribunal Registral a cargo del recurso de apelación interpuesto deberá emitir la correspondiente resolución, bajo responsabilidad, en el plazo de treinta días contados desde el ingreso del expediente a la Secretaría del Tribunal. De manera excepcional, por causa debidamente justificada y por única vez, el presidente del Tribunal Registral, a solicitud de la respectiva Sala, podrá otorgar la ampliación del referido plazo hasta por un máximo de treinta días. 3
El Tribunal Registral se pronunciará, según corresponda, de la siguiente forma: (i) confirmando total o parcialmente la decisión del registrador; (ii) revocando total o parcialmente la decisión del registrador; (iii) declarando improcedente o inadmisible la apelación; o (iv) aceptando o denegando, total o parcialmente el desistimiento formulado, en caso se haya solicitado el mismo.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Como se ha mencionado anteriormente, en el marco de la ejecución de los contratos de concesión, es una práctica generalizada que los concesionarios, teniendo la aprobación de la entidad pública titular del proyecto, decidan constituir un derecho de usufructo a favor de un tercero a fin de que este, en ejercicio de sus atribuciones como usufructuario, cumpla con el desarrollo, operación y explotación de los denominados “servicios complementarios” en parte o una porción del área de la concesión.
Sin embargo, la problemática yace cuando el usufructuario, a efectos de dar oponibilidad y publicidad a su derecho, decide solicitar su inscripción, primero, en la partida del Registro de Concesiones en la que consta inscrita la concesión y, luego, en la partida del Registro de Propiedad Inmueble del predio afectado por el usufructo; y, no obstante, en ambos casos, los registradores deciden tachar el título alegando que la calificación del mismo no resulta de su competencia en tanto no corresponde su inscripción en el registro que está a su cargo.
Es frente a este escenario, entonces, que queda en el aire la pregunta sobre qué entidad u órgano del sistema registral peruano debe intervenir a efectos de dirimir y determinar la oficina registral que resulta competente para llevar a cabo la calificación del título. Tal como se ha desarrollo en las secciones precedentes, la normativa registral no regula expresamente el procedimiento aplicable ni establece el órgano competente para dirimir este conflicto de competencias, ni existe alguna referencia al respecto, con lo cual debemos recurrir al marco normativo general.
Así, de acuerdo con lo dispuesto en el ROF, el Tribunal Registral es el órgano encargado de resolver en última instancia las denegatorias de inscripción como, por ejemplo, la tacha de un título. En este sentido, consideramos que el camino que se deberá seguir consiste en la interposición de un recurso de apelación contra la tacha formulada por el registrador del Registro de Concesiones ante el Tribunal Registral, en observancia de los requisitos y procedimiento establecidos en el TUO.
Si bien es cierto que la vía de la apelación resultaría aplicable a este caso en atención a lo dispuesto por las normas generales del ámbito registral, consideramos oportuno llamar la atención sobre este vacío legal, dado que, a diferencia de los marcos normativos de otras entidades, los Registros Públicos carecen de una regulación especial que facilite la solución de los conflictos de competencias de las oficinas registrales. En este sentido, recomendamos se atienda esta problemática y se tomen las medidas correspondientes a nivel normativo y funcional que propicien un adecuado desenvolvimiento del sistema registral.
Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos, artículo 147.
Ibídem, artículo 152.
Ibídem, artículo 159.
